大家手笔：完善“三权分置”法律制度

当前，“三权分置”改革正在我国农村深入推进。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实行农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权分置并行，是我国农村改革的又一次重大创新。“三权分置”改革契合我国农业和农村发展的现实需要，不仅有利于巩固农村基本经营制度，而且有利于保障农民财产权利、促进农民持续增收，有利于实现土地适度规模经营、提高农业生产效益。

“三权分置”的目的是放活农民对所承包土地的经营权，让农村土地活起来。为此，需要完善相关法律规定，有效设计权利归属和流转规范，既保护农民土地权利，又完善土地适度规模经营所需要的体制机制。“三权分置”改革实行后，土地经营权就要为农户之外的主体经营农业、占有和使用土地而设定权利，需要在立法上规范与土地经营权相关的权利义务关系。目前，可以根据土地经营权获得方式的不同，完善相关法律制度。

合作社入股形成的经营权。一些地方的农户以土地承包经营权入股，组建合作社或者合伙组织，建立规模化的经营体制。在这种情形下，合作社或者合伙组织取得土地经营权。这种经营模式是我国近年来一直在鼓励和促进的，这种经营权的法律基础问题已经解决，我国农业法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律都规定了相应条文。

以租赁方式形成的经营权。这种类型的经营权是按照合同法中有关租赁合同的规定，由经营权人和集体经济组织或者农民个人订立租赁合同，经营权人因此获得法律承认的租赁权。合同法对于租赁双方当事人的权利义务有一些强制性规定。比如，租赁期限不得超过20年；6个月以上的租赁应订立书面合同，否则被视为不定期租赁，即当事人随时可以撤销约定；等等。如果依照这些规定，土地经营权就有了不得超过20年的时间限制；在不订立书面合同的情况下，经营权人获得的经营权就存在不确定性。

物权性质的经营权。在“三权分置”的法律实践中，有必要强化经营权的物权性质。经营权物权化之后，同债权性质的租赁权会有很大区别。该权利的存续期间可以跨越合同法规定的20年最高期限，满足权利人长期生产经营的需要。另外，把经营权依法确定为一种物权，也强化了这种权利进入市场的能力。我国物权法中已经有了在用益物权基础上再设置用益物权的相关规定。土地上的权利一般期限较长，可以在此之上再设定权利。将经营权视为一种物权，在实践中可以将其纳入不动产登记，不论是转让还是设置抵押，法律上的操作都更为方便，也可以为农户带来更有保障的财产收益。

无论采取什么方式取得耕地的经营权，当事人之间都要订立土地经营合同。当事人之间的权利和义务尤其是经营权的内容，主要由土地经营合同加以确定。所以，关于订立土地经营合同的法律规则在实践中具有重要意义，必须依法确立明确的制度。首先要明确合同的主体，主要是明确经营权人和谁订立合同、如何订立合同。这种合同有时候是农户个人订立，实践中由集体出面订立的也很多。相关法律制度设置应考虑到这些实际情况。

在“三权分置”改革的相关立法中，应坚持不得妨害农民现有土地承包经营权的原则。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。在依法处理农村土地权利问题时应当明确，建立健全土地法律制度的目的是发展现代农业、惠及广大农民。相关立法必须立足我国农村发展的实际，照顾广大农民群众对土地的感情，维护农村稳定。

（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）  

《 人民日报 》（ 2018年09月17日 07 版）

[责任编辑：杨凡、张焕焕]

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